基层人民陪审员制度实施存在问题及建议

当前司法改革如火如荼，体现司法公开公正各式各样的司法制度应运而生，从此可以看出中国法治人在寻求中国特色社会主义法治道路上的艰难求索和不断进取。在此背景下，人民陪审员制度成为新时期保障公正司法，维护合法权益，接受社会监督，促进依法治国的重要手段，也是实现司法民主的重要途径，其设计宗旨得到了社会和广大民众的广泛认同。因此，2014年，最高人民法院实施人民陪审员倍增计划，力图在最大程度上扩大民众参审案件比例，最大程度上体现司法民主。但近几年，对于人民陪审员制度其存在的科学性与实效性舆论争论此起彼伏，褒贬不一。有的认为形同虚设的人民陪审员制度不仅不能体现司法民主和司法公正，反而更进一步暴露我国审判制度的不自信和不严肃性，“虚设不如不设”。有的认为实行人民陪审员制度是我国民主法治的一大进步，当然有存在的必要性，我们不该在“设还是不设”的问题上进行无谓的“口水战”，而应多花费心思考虑怎样完善它。

据不完全统计，仅从法院系统看，持有上述第一种意见的呼声大都来自基层法院，拥护第二种意见的中级人民法院以上的居多，这也从侧面反映出一个问题，中国的司法改革往往是自上而下逐级推广，由于不同级法院所处地域经济发展情况、社会法治意识、风土人情以及案件结构、法官素质等因素的不同，适合中级以上法院的制度一旦推广到基层时往往会出现“消化不良”。不可否认人民陪审员制度在具体实施过程中，尤其是在基层人民法院存在着诸多问题，有的变了样，甚至走了型，有悖制度设计的初衷。究其根源，问题不在于人民陪审员制度本身，而在于不同级法院在实施人民陪审员制度时应该根据具体情况适当进行变通，不能死搬硬套，要根植于基层法院的泥土，结合具体工作实践，探索最佳途径将人民陪审员制度最科学地嵌入司法审判实践之中 ，真正发挥自身的效能。

一、 基层法院人民陪审员制度实施现状

以笔者所在冀州市人民法院为例，原有人民陪审员45名，2014年按照最高人民法院倍增计划，现有人民陪审员78名，其中男性45人，女性30人。高中学历4人，大专学历29人，本科学历44人，研究生1人。60岁以上1人，50-60岁9人，40-50岁19人，30-40岁41人，30岁以下8人（不满28周岁5人）。冀州法院2015年人民陪审员参审率为96%。

从上述数据可以分析出基层人民陪审员队伍呈现以下特点：一是队伍年轻化，40岁以下占多数，约占总数的87.1%。40-50岁的约占24.3%，60岁以上的约占12.8%。根据基层法院婚姻家庭、邻里矛盾等生活琐事案件居多的实际情况，基层人民陪审院队伍和经济发达的大城市比起来，更需要人品端正、阅历丰富、具备沟通技巧年龄较长的同志，其队伍年龄结构应从年长到年轻呈倒金字塔式，但事实却正相反，50岁以上的仅占13%，35岁以下的却占43.5%。将陪审的重任放在刚毕业或刚结婚缺乏生活阅历的占陪审员队伍43.5%之多的35周岁以下的年轻人身上，显然很难胜任，也难以服众。2015年新的人民陪审员制度将年龄要求由原来的满23周岁调整至28周岁也应是出此考虑。二是学历高等化，高中学历的约占5.1%，大专学历约占11.53%,本科学历约占总数的56.4%。三是队伍出身“衙门化”。 同时，这75名人民陪审员的“出身”单一， 84%的陪审员来自市直单位乡镇政府部门和社区，16%的来自企业，没有体现出来自“社会各界”。按照2015年《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》要求，人民陪审员应来自符合条件的当地选民或常住居民，但出身“尊贵”的人民陪审员使老百姓一种法院和政府“官官相护”的错觉。

二、 基层法院实施人民陪审员制度的意义

人民陪审员制度的产生，不论是站在审判实践自身、法官个人、普通民众等角度，都在发挥着积极的司法使命。

（一）对审判实践而言，可以提高审判质效，更利于司法公正。一方面，是民主监督的有效途径，有利于司法公正。人民陪审员来自人民群众，使他们作为合议庭的一员参与审判活动，更好地体现了民主监督。当前，司法腐败依然存在，由人民陪审员参加到案件审判中，从始到终参加案件的审判工作，亲自开庭审理，参与调查取证，进行合议评议，直到做出处理结果，这样有利于司法的进一步公开、公正。参加审判案件的过程亦变是监督检查的过程。人民陪审员起到了监督员的作用，能够有效防止“暗箱操作”和“权钱交易”等不法行为。提高法院办案的“透明度”，有利于遏制司法腐败，保障司法的民主、公正。另一方面，有利于提高审判工作效率。人民陪审员来自社会各阶层，从事各行各业的工作，他们熟悉社会生活，能够体察民情，具有丰富的生产生活经验和社会经验。因此，吸收人民陪审员组成合议庭，面对不同的案件和不同的当事人，可以充分发挥他们各方面的优势，利用自己的生活阅历，设身处地，现身说法，从不同的角度分析案情，提出意见，具有说服力，能够极大程度促成案件调解的成功，提高审判工作效率，减轻当事人诉累，节约办案成本。

（二）对法官个人而言，可以减轻办案压力，更能促使严格执法、秉公办案。一方面，自立案登记制实施以来，大量案件涌入法院，案件总数成倍增长。然而受编制限制、和法官选拔等客观条件的限制，法官的人数远远满足不了迅速增长的案件数量，这使原本就案多人少的基层法院，在案件大幅增长的情况下法官办案压力日益加大。实行人民陪审员制度，可以在短时间内充实审判队伍，节省审判资源。比如，一个需要三人参加的合议庭，在没有人民陪审员之前，需要三名法官出庭审判，有时一个案件开庭一两个小时，多则三四个小时，严重浪费审判资源。由人民陪审员参与庭审，从而节省出其他法官出庭时间去审理其他案件，大大减轻了办案压力。另一方面，人民陪审员注重从社会道德标准的角度评断案件，将社会民众的是非观念带进审判过程，可以帮助法官克服可能出现的“思维惯性”，与熟悉法律和审判经验丰富的法官取长补短，共同研讨，集思广益，可以减少司法裁判中的独断专横，偏听偏信的现象，有利于提高审判工作的质量和效率。特别是吸收专家型陪审员参加审判，更能起到事半功倍的效果。有些案件涉及到一些专有问题，如医疗卫生、科学技术等方面的知识，而法官的知识面往往达不到要求。专家型陪审员能够利用自己的专业知识解决审判中的疑难问题，有利于查清事实，划分责任，正确适用法律作出公正裁判。

（三）对普通民众而言，可以近距离了解法院，更能接受法治教育。一方面，法院在普通民众心目中是庄重肃穆不可侵犯的神秘圣地，高高坐在审判席的法官更是遥不可及的，人民陪审员制度把公民中的代表邀请到审判席上，与审判员共同审理案件，从而揭开法院神秘面纱，拉近法院与群众距离，增进法院与群众之间感情，使法院真正成为司法为民，为社会服务的机构，而不是高高在上的“衙门”。另一方面，对人民陪审员而言，每次的开庭都是一次法治教育的熏陶，通过亲自参加庭审能更加熟知法律知识，更能深刻理解遵法守法的珍贵，更能体会触犯法律失去自由的悲哀。由他们对身边的人进行法治教育更具说服力和感染力。同时，由于人民陪审员来自社会各个阶层和领域，以他们为中心，使法治教育向其四周不断辐射，这与传统街道集市法律宣传手段相比，更具地域渗透力。

三、 基层法院人民陪审员制度实施存在问题

（一）立法不明。对人民陪审员制度还没有专门立法，其有关规定散见于人民法院组织法、民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法等法律中。适用范围不明。《民事诉讼法》和《刑事诉讼法》规定，在按第一审程序审理的民事、刑事案件中，除简易民事案件、轻微刑事案件和其他因法律规定应按简易程序审理的案件外的所有案件均可纳入陪审制。但在具体操作过程中，究竟哪些案件只能由审判员组成合议庭，而哪些案件应由审判员与人民陪审员组成合议庭进行审理，法律没有明确规定，实践中往往由法院自行决定。另外，对于人民陪审员的身份是聘任制还是合同制，或是需要一个单独编制，其人民陪审待遇是由财政负担还是法院自行解决，立法不明。

（二）选任随意。当前，基层人民法院人民陪审员的选任具有很强的随意性，各上报单位把它当作一项事不关己的任务被动完成，专门挑选一些刚参加工作的年轻人滥竽充数，一般经单位上报名单，经过简单审核就被人大任命为人民陪审员，且不说对于品行、阅历等这些内在条件考察不过关，有关年龄的硬件条件都可以忽略，可见其选任的随意性。2014年，随着人民陪审员倍增计划的实施，一时间选择这么多数量的人民陪审员的问题更为棘手，因此选任门槛更低，简直就是来者不拒。另外，由于大部分陪审员积极性不高，因而当法院发出邀请时，常以本职工作忙等理由谢绝，或干脆回避，迫于陪审率的压力下，约26%的人民陪审员来自法院临时工。

（三）管理不便。由于人民陪审员来自社会各界，同时又是经过各单位推荐，有的甚至简单推荐一个姓名，至于他什么学历，多大年龄，人格品行如何，法院无从知晓。有的在集中培训中出现过一次，有的甚至未曾谋面，对于人民陪审员的管理目前仅处于“名单”管理层面上。另外，由于人民陪审员与法院之间没有直接党务、人事、财务上的利益关系，这些群体一般不服法院管理，对他们而言，出庭陪审不是一种责任而是一种负担，他们更多考虑的事，出庭陪审一次耽误的时间怎么办，工作按时完不成领导怪罪怎么办。因此，对于法院下达培训、庭审、旁听等通知，表面上满口答应，实则当作耳旁风，法院和人民陪审员之间不能进行有效沟通，管理不便。

（四）角色尴尬。首先，在社会方面，人民陪审员制度需要浓厚的社会法治氛围，仅靠最高人民法院和司法部的联合发文就把公民中的代表推荐到审判席上，还形不成强大凝聚力，陪审员的原有单位在自身单位利益驱使下，不理解、不支持，甚至给人民陪审员陪审在时间和待遇上造成阻力。因此，游离于法官和公民自身职业之间的人民陪审员角色遭遇“社会”尴尬。其次，在法院方面，由于选任人员素质参差不齐，在审判过程中并不能给审判工作带来实质性建议，据笔者法院统计，人民陪审员在审判过程中的发问率为0%，合议庭人民陪审员“实质”参与评议率为0%，形同虚设的人民陪审员制度在审判工作中遭遇“审判”尴尬。最后，在其自身方面，一些陪审员参与意识不强，积极性不高，加上原有单位的不支持，法院的不重视，当事人的不尊重，使坐在审判席上的人民陪审员不想发问，不敢发问，在合议过程中懒得的评议，失去认可的人民陪审员遭遇“自我”尴尬。

（五）职能模糊。2015年最高人民法院、司法部关于《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》对人民陪审员制度进行了改革，其中规定人民陪审员依法享有参加审判活动、独立发表意见和获得履职保障等权利。对于陪审员在庭审过程中有权依法参加案件调查和调解工作，实施办法也只是作了原则性规定，缺乏可操作性。具体而言，对于陪审员的职能越细化越有利于其职能发挥，相反，看似更加民主的赋予陪审员更加广泛的权利，对于缺乏法律专业知识的陪审员来讲显得力不从心，从而连带的对其他问题也缄口不言。笔者对57%的陪审员进行了职能专访，其中约90%的陪审员对自己享有哪些职能没有概念，只有小部分人有模糊的认知。

（六）素质偏低。审判是专业性极强的行使司法权力的活动，这就要求审判人员具有极高的专业素质。但由于基层人民陪审员素质不高，审判能力不强，其知识结构、阅历等也颇需斟酌。陪审员人平差参不齐，导致他们在审理和裁决案件的过程中难以发挥应有的作用，降低了案件质量。 仅靠个人生活经验、社会阅历来进行裁判，势必加重了职业法官的负担。而陪审员也因对陪审员的权力和义务缺乏了解，在合议庭中无法发挥他们的主观能动性。部分陪审员还认为，他们参与审判的摆摆样子，形同虚设，故不愿出庭。此外，

（七）考核简单。目前，对于人民陪审员的考核办法主要是陪审率，相对来说陪审率在形式上极大的体现了司法民主，但在本质上却不尽人意。以笔者单位为例，来自单位临时工约26%的陪审员陪审案件占法院所有陪审案件的96%，从形式上参审率达到了上级法院要求，但实质上是少数人在承担着大多数人的陪审工作，其他陪审员没有参与到案件陪审中来。并且陪审案件中，庭审中陪审员当庭发问的凤毛麟角，合议庭发表独立见解意见的几乎为零，其陪审意义大打折扣。

四、完善人民陪审员制度的意见建议

（一）完善法律法规。由于人民陪审员队伍不是一个独立的司法部门，它主要依附于法院并配合法官开展工作，没有独立性，由此造成人民陪审员制度的落实及其效用发挥都有局限性。因此，要想使人民陪审员制度“出师有名”并得到重视，必须入宪，将分散于《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》中的有关人民陪审员制度的规定统一于宪法中来，由宪法为人民陪审员制度的实施提供宪法保障，明确规定人民陪审员队伍由谁管理，怎么管理、待遇如何落实、角色如何定位等具体问题。同时，陪审员在履行审判职务时，对案件事实的查明和对法律适用负有什么责任，地发生的错案的责任如何分担等等，诸多责任问题都没有相应的法律规定。（1）

（二）完善队伍管理。实施统一管理，应由相应机关统一实施管理，并建立人民陪审员个人档案，方便管理。灵活选任方式，以往法院为了节省时间，往往将人民陪审员的选任名额下分到市直单位、街道社区和乡镇政府等，被动等待推荐。同理，各推荐单位也为节省时间，随便报送一个名单，敷衍了事。不想当的被被动推了上去，想当的却没有机会。采取变人民陪审员单位推荐与个人自荐相结合的方式，在单位推荐的基础上，向社会公开选任，由有法治热情的公民个人主动自荐，从而吸取一大批具有法治热情、陪审积极性高的人士进入人民陪审员队伍，不折不扣严肃认真地做好人民陪审员的选任工作。做好培训工作。提高人民陪审员的门槛，以保证人民陪审员的质素与现行《法官法》要求法官的素质达到基本一致。（2）

（三）不断提高人民陪审员制度的社会公信力。从社会宣传入手，加强人民陪审员制度的宣传攻势，特别是基层法院。乡村群众由于其文化素养不高、法治意识不强、网络媒体不发达等因素制约，相对来说接受新生事物较难。因此基层法院应充分利用电视、网络、报纸、宣传单等各种宣传方式向老百姓宣传人民陪审员制度。使人民陪审员意识到自己肩负着民众的意愿，承担着社会责任，其陪审活动是光荣的、神圣的。从细节入手，在庭审过程中，主审法官应在开庭前主动向当事人介绍人民陪审员及其权利和义务，庭审中主动询问人民陪审员是否对案件进行发问等细节问题，不断提高其庭审中角色地位。

（四）细化陪审员的权利和义务。一方面，对于陪审员的权利和义务，不能仅仅在制度层面上凭空设计我们自认为民主、完美的权利和义务，权利并非越多越好，而是恰到好处最妙，应深入陪审员，听听他们的意见，了解其感兴趣的地方。另一方面，针对其兴趣点，对审判员和陪审员的权利和义务作详尽、具体的规定，明确审判员和陪审员在案件审理过程中的分工。

（五）完善人民陪审制度的多元考核标准。当前，对人民陪审员制度实施的考核主要以法院系统的纵向考核为主，应采取横向考核和纵向考核相结合的考核方式。相关部门对各单位进行年终考核时，应将各单位人民陪审员在法院履行陪审情况与该单位其他工作一并纳入考核范围。同时，不论哪种考核方式，都应采取多元化、科学化的考核。以法院系统的纵向考核为例，其考核单一化，主要以陪审率为主。不能仅仅考核参审率 ，而是将考核细化到每个陪审员身上，并且将庭审过程当中当庭询问、合议庭评议等内容纳入考核范围，从而不仅考核陪审数量，也应注重考核陪审质量。

结语

任何司法制度的完善都是在结合实际工作的基础上，进入发现问题后进行修订完善，然后发现新问题再次进行修订完善的无限循环模式中，这是一种法治精神，更是法治责任。人民陪审员制度也需要在无限循环模式中才能找到适合我国司法实践的理想状态，但这需要社会、法院、法官、群众的一致努力和不断探索，司法改革事关你我。

注释：

（1）最高人民法院、司法部：《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》。

（2）唐代琼：《试论人民陪审员制度的完善》。