摘要：在现实生活中现实生活对审判的政治理想与原则、政治与司法传统、审判权行使的需要等原因都影响审判权限确定的必然因素。在现实中,审判权限主要集中于宪法和程序法的规则中。但是实体法也间接的决定着审判权的范围。审判权的范围和限度要准确划定是困难的。权力的划分与实物的分割是不同的,没有确切的、可见的物理边界。这种只能以文字表述的原则和规则的划分形式出现。和其他规则一样,这种规则也需要在不同的情景下加以解释和具体化,因此这种划分依然处于不断的变化与争议之中。推进的审判质量管理和审判管理权改革，基础是科学界定审判机构和审判组织的职责，核心是建立审判权与审判管理权有效运行与制约监督机制，是遵循建设中国特色社会主义的理论体系，尊重中国国情和中国法治建设的客观实际，顺应中国特色司法制度的要求，将强化法院审判质量作为切入点，确保审判与执行工作更加公正高效，确保法官队伍素质不断提高，确保审判管理改革得到推进，对中国法院审判权管理模式进行了有益探索和实践。（全文共6396字）

关键词：审判权   范围  限度   审判机构  审判组织

一、提出问题

根据我国宪法和人民法院组织法的相关规定，人民法院是国家行使国家和人民赋予审判权的审判机关。决定了审判机关的特性，在人民法院内部有行使审判管理权的审判机构和行使审判权的审判组织，在审判机构中包括审判组织的所有组成人员。审判组织是人民法院审理案件的组织，包括审判委员会、合议庭和独任审判员。审判机构是指人民法院以及人民法院内部按审判业务类型划分的业务庭，其代表人为院长、庭长。我国现在实行的法律对审判组织行使审判权的运行程序和方式有明确的规定，但是对审判机构审判管理权的内容和运行方式就没有明确规定了，审判机构的职责和职能是什么呢？审判组织与审判机构之间又应当是怎样的关系呢？目前的法律和司法政策都没有明确的范围和限定，结果是导致审判管理权不健全，审判权缺少有效的管理，审判组织与审判机构没有形成制约监督和有效运行机制，使效率与公正在法院的工作主题上得不到管理方面的保障。

在现实生活中现实生活对审判的政治理想与原则、政治与司法传统、审判权行使的需要等原因都影响审判权限确定的必然因素。在现实中,审判权限主要集中于宪法和程序法的规则中。但是实体法也间接的决定着审判权的范围。

审判权的范围和限度要准确划定是困难的。权力的划分与实物的分割是不同的,没有确切的、可见的物理边界。这种只能以文字表述的原则和规则的划分形式出现。和其他规则一样,这种规则也需要在不同的情景下加以解释和具体化,因此这种划分依然处于不断的变化与争议之中。

二、思考与构建 

（1） 审判管理权的发展 
     我国宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人的干涉”。从这可以看出，我国实行的是法院并非法官独立行使审判权。最高人民法院曾出台过规定，明确了院长、庭长要参与案件合议和签发判决，但是又没有具体规定审判管理权的内容和运行程序，在实践中不同的阶段的审判管理权有不同的特点。第一个阶段是行政化管理。在新中国成立之后、第一个人民法院五年改革纲要实施之前，由院长、庭长审批案件和签发法律文书。随着社会主义市场经济体制的逐步建立和深入发展，特别是十五大确定了依法治国的基本方略以后，由于社会矛盾交织，利益格局调整，社会关系变化，社会对司法的需求越来越大、越来越强烈，同时行政化的管理方式与司法“亲历性”原则相冲突以及案件数量不断递增的客观现实，使法院管理体制改革势在必行。第二个阶段是司法化管理。在研究司法规律和借鉴西方发达国家审判权运行模式的基础上，人民法院第一个五年改革纲要明确提出：审判工作的行政管理模式，不适应审判工作的特点和规律，严重影响人民法院职能作用的充分发挥。要以加强合议庭和法官职责为重点，建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制。推行审判长和独任审判员制度，充分发挥审判长和独任审判员在庭审过程中的协调、指挥作用，审判长、独任审判员依审判职责签发裁判文书。推行院长、副院长、庭长、副庭长参加合议庭担任审判长审理案件的做法。从行政化管理直接转向单纯的司法化管理。从近年的司法实践看出现了一些问题：一是缺乏衔接路径。与传统的行政化管理方式没有有效衔接，中国社会的行政化与法院管理的行政化倾向是区分不开的，在中国有其深刻的历史文化传统、理论基础等根源。[①]直接由行政化管理方式转变到司法化管理方式，使司法化管理方式缺乏文化、理论以及制度上的衔接和支撑；二是基础条件不成熟。由中国国情所决定的还未完全形成的司法化管理方式，司法化管理方式的主要基础是法官职业化，目前我国还在推进过程中的法官队伍职业化建设，职业化法官队伍还没有形成，实现司法化管理方式的主要基础还不具备；三是借鉴西方发达国家经验时对本国的实际研究不透、不深。审与判高度统一的司法化管理在西方国家如美国等，由于与其经济基础、政治体制、法律文化和法律传统相适应，司法化管理方式能够很好地发挥作用。四是管理缺位管理缺位是管理权边缘化导致的。实行司法化管理方式后，合议庭的权利得到充分肯定，实行审判长选任改革的法院，院长、庭长通过指派审判长等方式管理案件的法律规定在司法实务中没有运用到位。除由审判委员会讨论决定的少数案件外，大多案件由合议庭裁判，在由审判长签发文书，院长、庭长的管理权边缘化导致管理缺位；我们是发展中国家，有自己的国情，是一个人口众多的农业大国，还处在社会主义初级阶段，我们正在建设的是中国特色的社会主义，我们与西方发达国家的国情完全不同。因为这些中国的法院管理方式必须立足中国的实际，不能照搬西方的管理模式。

针对审判机构司法化管理方式出现的问题，最高人民法院第二个五年改革纲要明确提出：进一步强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责，明确其政务管理职责和审判管理职责，探索建立新型管理模式。由此进入了第三个发展阶段，其主要目标就是要找准审判权和审判管理权两者的定位和平衡，既充分尊重和保障审判组织的审判权，又按照一定规则加强管理和监督，做到放心放手但不放任放纵，从而实现两种权力的有效运行和制约监督，从根本上保证审判效率与质量。 

（2）审判管理权的本质特征 
     国家审判机关只有人民法院 ，行使审判权是其的主要活动，因此对案件作出裁判。司法权是审判权的本质。审判管理权在依据、启动程序、功能、价值追求、主体、客体等方面，具有行政权的特点，与审判权完全不同，属于带有司法特性的准行政权。一是依据不同。前者主要依据法律、法规、司法解释等，后者虽然也要在法律框架内行使，对案件的把关也要依据法律规定，但其主要的依据还是“命令”。[②] 二是启动程序不同。前者前提是案件进入法院请求裁判，具有消极性或被动性；而后者正好相反，即院长、庭长对案件的管理应是积极主动的，没有必要的前置程序。三是功能不同。前者的主要功能是为权利提供一种最终救济渠道；后者的功能主要是维护良性的审判活动秩序。四是价值追求不同。前者是在追求诉讼公正的同时，兼顾效率、效益等其他价值目标；后者的主导价值目标是确保实现审判权的功能。五是性质不同。前者是一种判断权，是针对诉讼案件，按照法律适用的规则和原则，作出具有法律约束力的裁判结论，从而以权威方式解决争议各方的争议；后者是一种处理权，即依照一定的原则和方式凭自己的单方意志作出某种处理决定的权力。六是主体不同。审判权的行使主体是作为各级审判组织的独任审判员、合议庭、审判委员会；审判管理权行使主体是作为审判机构的院、庭长。七   是客体不同。前者解决的是他人之间发生的纠纷即案件；后者虽然也关注案件的审理，但最终是为了规范法官的审判活动，提高案件质量与效率。

（3）深化审判机构的管理改革 
    按照我国宪法和法院组织法的规定，审判组织是人民法院审理案件的组织，包括审判委员会、合议庭和独任审判员。审判机构是指人民法院以及人民法院内部按审判业务类型划分的业务庭，其代表人为院长以及庭长。审判组织行使审判权，审判机构行使审判管理权。审判工作管理模式在“一五”改革期间，主要推行和基本完成的是审判组织审判权的运行改革，审判组织的法律地位得到进一步明确和保障，还权于合议庭，实现审与判的统一 。为了深化审判管理改革，最高人民法院第二个五年改革纲要明确提出：改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度，为人民法院履行审判职责提供充分支持和服务；改革和完善审判组织与审判机构，实现审与判的有机统一；改革和加强人民法院内部监督和接受外部监督的各项制度，完善对审判权、执行权、管理权运行的监督机制。因此将法院管理方式改革的重点放在了审判机构审判管理权的明晰和强化上。其实在单纯的司法化管理方式的过程中，面对改革中出现的问题，不断地思考，并逐步探索还权合议庭后的管理措施，如有的加强了对个案的管理，院长、庭长参加个案研究，签发裁判文书，指导合议庭办理案件；有的重视对改判、发回重审以及信访案件的分析，从面上指导审判工作等等。通过强化审判管理出现了积极的效应，如饶阳法院通过加强管理审判质量明显提高；刑庭通过加强个案管理和面上指导，其改判、发回重审率明显下降，审判效率明显提高；民庭通过加强管理，调解撤诉率长期保持85%以上的较高水平，实现案结事了。但这些探索由于缺乏系统的研究和制度保障，处于自觉和自发的状态，该怎样管、用什么方式管、管到什么程度、不管的责任是什么都没有形成规范化和制度化，这就是当前我们深化改革要解决的问题。

三、试点与探索

饶阳县人民法院为了探索有效的审判权管理模式，经过反复研究、运行和改进，形成了饶阳县人民法院《审判质量监督管理制度》（以下简称该制度）。该制度进一步明确和细化了审判组织和审判机构的职责，以及审判权与审判管理权运行的机制。在审判组织的审判职责方面，进一步明确各级审判组织审理案件范围，核心是界定好了审判委员会审理案件的范围；对合议庭、审判长、承办法官审理案件实行按审判成绩授权的原则，审判成绩好的合议庭、审判长、承办法官审理大案、要案和疑难案件，审判成绩差的合议庭、审判长、承办法官，审判机构应加强管理和引导，提高他们的裁判水平；严格行使审判权的绩效评估机制，对审判绩效好的法官及时给予表彰、奖励，该记功的记功，该晋级晋职的晋级晋职，对审判成绩差的法官限制其审判权的行使直至提请免除其审判资格；明确合议庭、审判长、承办法官的审判职责，使审判长统筹有力，合议庭成员分工合理、衔接有序，法官助理、书记员辅助到位。在审判机构的审判管理职责方面，建立体系化的管理层次，在点上管住重大案件，确保案件质量；在线上管住审理流程和节点，确保审判效率；在面上实现分类指导，促进审判质量与效率不断提高。点上管理采取院、庭长列席合议庭评议、听取汇报、查阅案卷等方式对案件进行审批和审核，着重审查案件争议的事实是否查清；认定争议事实的证据是否充分；程序是否合法；法律适用是否正确；案件的处理结果是否公平、合理，是否符合法律效果和社会效果的有机统一。线上管理按照法律的规定，对案件运行过程中的程序环节进行审批、时限环节进行监督。面上管理为定期主持召开二审改判、发回重审案件、信访案件和督办案件通报分析会，分析研究存在的普遍性、倾向性问题，提出解决方案并督促落实；定期主持召开典型或新类型案例评析会，统一同类案件裁判的价值取向和法律适用；参加案件质量评查，发现存在的问题，及时分析和改进。

该制度通过在饶阳县人民法院一段时间的运行，取得了较好的效果，审判质效明显提升，规范化管理体系基本建成，院、庭长和审判人员普遍认同。饶阳县人民法院院、庭长认为若干规定明晰了审判组织和审判机构的职责，院、庭长能够有效发挥管理职能。一是抓点，既充分尊重审判组织和审判人员对个案的独立裁判权，鼓励和引导合议庭独立作出裁判，逐渐消除法官的依赖心理，不断提高其独立裁判的能力，又严格按照若干规定的范围和方式行使个案审核权，做到管理到位但不越权、不越位。二是抓线，按照层级管理的要求，抓好审判工作中一个时期、一个类型、一个方面的突出问题，进行分析研究提出处理意见和方案，并以此为主线指导审判工作。三是抓面，就是按照规范化管理的要求，大力推进审判管理制度建设。饶阳县人民法院的审判人员认为该制度实行以来，一是落实和保障了审判组织的独立裁判权，充分调动了审判法官的积极性；二是进一步明确了合议庭成员职责，强化了合议庭功能，合而不议的现象明显改观；三是促进了审判质量的稳步提高。该制度对审判组织职责权限的规定体现了一种简案快办、难案精办的思路，即案情较为简单的案件，承办法官可以自行决策，则可以快速审结，把有限的时间和精力放到办理重大疑难案件上，且重大疑难案件又能得到院、庭长的指导，对促进审判质量的提高起到了积极作用；四是进一步增强了审判法官的责任意识。

四、实践与推进

饶阳县人民法院院长李振洪从2009年以来多次参加最高院和省高院召开的有关审判权与审判质量监督的专题会议，系统介绍和推广饶阳法院审判质量监督管理的做法，同时和兄弟法院交流经验，听取其他法院提取的意见，完善审判质量监督管理制度。坚持深化改革、遵循审判工作规律、规范审判程序运行、确保审判质量和效率、权责统一的原则；构建科学界定审判组织和审判机构的审判职责及审判管理职责的制度；必须有保证审判组织和审判机构有效履行职责的配套体系；必须明确履行职责的方式和不履行职责应当承担的后果；建立审判权与审判管理权有效运行与制约监督机制，要根据审判工作的实际情况和变化趋势科学界定不同时期的管理职责，要管住影响审判质量与效率要害环节；必须在审判实务中认真探索、不断实践和逐步完善，不能搞花架子和搞形式；必须通过科学管理出效果、出成果、立公信和树权威。

五、 防止偏差 
   （1）防止简单行政化管理倾向
    建立审判权与审判管理权有效运行与制约监督制度，是现阶段性改革基础上的进一步深化，不能回到过去简单的行政管理模式上；是为了既要尊重司法审判规律，实现审与判的有机统一，又要履行庭长、院长的管理职责，做到放心放手不放任放纵。同时还要特别避免出现回到过去的以行政权代替司法权的状况，或以行政签发权等行政管理方式或行政权力运行方式管理司法审判事务。特别强调的是要尊重合议庭的法律地位，对合议庭的意见，庭长、院长在审判管理中，不能简单否定，或要求合议庭按庭长、院长的意见办理，不能形成统一意见的必须提交上一级审判组织即审判委员会审议决定。 
   （2）防止审判管理权边缘化 
    建立审判权与审判管理权有效运行与制约监督制度，关键是明晰审判管理权的职责范围和运行方式，把该管什么和怎么管明确下来，把过去自发、自觉的管理转变为规范性、制度化的管理。同时管理职责是开放的、与时俱进的，随着审判事业发展而发展，变化而变化。要根据审判工作的实际情况和变化趋势科学界定不同时期的管理职责，要管住影响审判质量与效率要害环节，防止因职责不明、不清、不变导致管理权边缘化。 
   （3）防止审判管理形式化 
    建立审判权与审判管理权有效运行与制约监督制度，是提高审判质量与效率的重要抓手，是深化法院改革重要内容，不能搞花架子和搞形式。必须真抓实干；必须在审判实务中认真探索、不断实践和逐步完善；必须通过科学管理出效果、出成果、立公信和树权威，特别是注重实效。

结语：                                                  

饶阳法院推进的审判质量管理和审判管理权改革，基础是科学界定审判机构和审判组织的职责，核心是建立审判权与审判管理权有效运行与制约监督机制，是遵循建设中国特色社会主义的理论体系，尊重中国国情和中国法治建设的客观实际，顺应中国特色司法制度的要求，将强化法院审判质量作为切入点，确保审判与执行工作更加公正高效，确保法官队伍素质不断提高，确保审判管理改革得到推进，对中国法院审判权管理模式进行了有益探索和实践。