论文提要：

最高人民法院院长王胜俊在向能动司法论坛会议的致信中强调：把握司法规律、坚持能动司法，努力推动人民法院工作科学发展。王胜俊要求，要从实现定分止争、案结事了的要求出发推进能动司法。人民法院要善于根据具体案件，从司法理念、法律价值、法律原则、政策导向等多角度出发，准确适用法律，力争达到最佳办案效果。

诉前调解在能动司法方面具有重要优势，诉前调解作为一种非诉纠纷解决方式，其为社会公众提供了一条便捷、经济、高效的司法救济途径；在“诉讼爆炸”的当今，诉前调解能有效缓解法院的审判压力，整合司法资源，减少社会对抗，促进司法和谐；适用诉前调解能大大节约司法资源，弥补诉讼本身的局限，是审判权的延伸；诉前调解尊重当事人的选择，使程序合理分流，其体现了程序正义和司法人性化的一面。作为一种矛盾解决方式，其发挥着越来越重要的作用。

但目前，我国民事诉讼法中不存在诉前调解程序，即我国法律并未对诉前调解进行立法定位。诉前调解的立法缺失在司法实践中引发了诸多问题: 首先，其无法满足纠纷类型的多元化和当事人价值追求的多元化对纠纷解决机制提出的新要求；其次，当事人的程序选择权得不到充分的保障；再次，其不利于司法效率价值的实现；最后，其不利于实现司法资源的合理配置。无论是从简化和优化诉讼程序的需要考虑，还是从实现司法实体价值的需要考虑，从立法上完善诉前调解都将具有重要意义。

在司法实践中已经存在诉前调解的做法，但各地法院的做法并不一致，而且由于并未对诉前调解进行立法，所以在实践中，诉前调解的法律效力也难以保证，因此有必要在立法上将诉前调解规范化、制度化。作为解决民事纠纷的一种思路，在立法上完善诉前调解仍需立足于《民事诉讼法》等现行法，最高人民法院关于调解方面的司法解释为诉前调解的立法提供了合法性依据，而《中华人民共和国人民调解法（草案）》的公布更为诉前调解的完善提供了立法参照。

如何完善诉前调解以推动能动司法的建设，本文将在立法层面和如何完善诉前调解上进行思考。全文共6769字

以下正文：                                                    

一、    民事诉前调解的立法定位

民事诉前调解，是指法院在民事诉讼程序开始之前对双方当事人之间的纠纷进行的调解。诉前调解程序独立于诉讼程序，同时又与诉讼程序紧密相连，在性质上它属于替代诉讼的纠纷解决机制，是审判权的向前延伸。

诉前调解作为一种非诉纠纷解决方式，为社会公众提供了一条便捷、经济、高效的司法救济新途径，缓解了法院的审判压力，节约了司法资源，弥补了诉讼本身的局限，与诉讼调解共同成为当前法院调解的重要组成部分。

目前，我国民事诉讼法中不存在诉前调解程序，即我国法律并未对诉前调解进行立法定位。

我国法律中诉前调解的立法缺失至少存在以下四大问题：

第一，无法满足纠纷类型的多元化和当事人价值追求的多元化对纠纷解决机制提出的新要求。在现代社会，纠纷的类型是多元的，有些是纯粹的财产权益纠纷，不含任何的伦理因素，而有些纠纷有很强的伦理因素，等价有偿原则在这些纠纷当事人之间不能适用；有些纠纷的争议金额非常大，而有的纠纷的争议金额非常小；有些纠纷的所有事实都能够查清，而有些纠纷的事实不可能完全查清；有些纠纷的当事人希望纠纷得到合情合理的解决以期维持双方日后的和谐关系，而有些纠纷的当事人就希望法院按照实体法的规定作出一个明确的判决。纠纷的多元化以及当事人价值观的多元化对纠纷解决机制提出了新的要求，有些纠纷客观上需要用调解解决，或者即使当事人诉诸法院，也愿意或者首先应当通过调解解决；而有些纠纷则应当直接通过审判解决，不可能也没有必要首先通过调解解决。对于应当调解的纠纷，在当事人“进入”法院时，就没有必要直接进入诉讼程序，相反，首先应当进入独立于诉讼程序而又与诉讼程序相联系的诉前调解程序，而我国民事诉讼法恰恰没有这样一个独立的诉前调解程序，从而导致一些没有必要进入诉讼程序、应该首先通过法院的诉前调解程序解决的纠纷事件只能进入诉讼程序。

第二，当事人的程序选择权得不到充分保障。当事人是程序的主体，在涉及当事人的权利、义务、责任的程序运行时，在一定范围内应当赋予当事人有选择程序的权利，例如，对于一些纠纷的解决，当事人可以根据自己的意愿选择诉讼成本较低的程序。诉讼并不是最圆满的纠纷解决方式，纠纷通过诉讼解决有其固有的缺点，其容易造成当事人的对抗与紧张，解决纠纷的成本高、速度慢，而调解往往能够克服这些缺点。从当事人的角度出发考虑，调解较诉讼成本低，能够较快地解决纠纷，而且能够使当事人双方在日后继续保持联系与合作。在纠纷发生以后，当事人不希望在法院外调解，也不希望立即进行诉讼，而希望诉讼程序开始之前在法院的主持下调解，因为他们认为在法院主持下的调解是具有法律约束力的，而诉讼外调解并不具有法律约束力，即使在诉讼外达成调解协议，一方不遵守的话，还得引发诉讼程序。也就是说，当事人“进入”法院，就是要求法院在诉前进行调解，即选择使用诉前调解程序。而我国民事诉讼法上没有诉前调解程序，导致当事人不能选择这一程序解决纠纷，纠纷“进入”法院后，只能按照诉讼程序运行，当事人要求调解，只好等到诉讼程序开始以后由法院进行，这一调解通常在开庭审理之前或庭审过程中进行。

第三，不利于司法效率价值的实现。公正与效率，是司法工作的永恒主题。“迟来的正义即非正义”，离开效率，公正就无从谈起，正义的第二种意义，简单来说就是效率，司法效率已成为衡量一个国家的诉讼程序制度是否科学与文明的另一重要尺度。司法效率是指司法投入与司法产出之间的最佳函数关系。它表明，在司法投入恒定的情况下，取得最大司法收益或效益，或者在司法产出恒定的情况下，投入最少的司法资源。如果将判决结果理解为司法产出的话，那么，由于实体法是确定的，司法产出通常是恒定的。因此，要实现司法效率，就必须降低司法成本，司法成本的增加会导致司法无效率或低效率。在我国民事诉讼法上，由于缺乏诉前调解程序，不管什么样的纠纷，只要纠纷诉诸法院，诉讼程序就开始运行。事实上，有些纠纷完全可以在诉前通过调解解决，没有必要进入审前准备程序，更没有必要进入庭审程序，如果那些纠纷进入诉讼程序以后再进行调解的话，难免会增加法院的司法成本，从而不利于司法效率价值的实现。

第四，不利于实现司法资源的合理配置。纠纷是无限的，而国家的司法资源是有限的，纠纷的无限性与司法资源的有限性之间的矛盾是难免的，为使有限的司法资源发挥最大的效益，要求国家对司法资源予以合理配置：对于有些性质或类型的纠纷，设置程序保障较高的诉讼程序；对于有些性质或类型的纠纷，设置程序保障较低的诉讼程序；对于有些性质或类型的纠纷，则干脆设置诉前调解程序或者强制调解程序。对于应当进行调解的案件，未经法院的调解程序不得进入诉讼程序，只有在调解不成的情况下，才允许进入诉讼程序。可见，我国民事诉讼法中诉前调解的缺失，不利于司法资源的合理配置。[①]

为了适应纠纷类型的多元化和人们价值观的多元化对纠纷解决机制提出的新要求，也为尊重当事人的程序选择权，实现司法的效率价值，实现司法资源的合理分配，我国完全可以并且有必要在民事诉讼中建立诉前调解程序。

二、民事诉前调解的范围

司法实践中，一般将四大类纠纷纳入到非诉纠纷的诉前调解范围；一是事实清楚争议不大的简易纠纷；二是当事人双方请求即时解决纠纷的案件；三是技术性较强的纠纷，如医疗和建筑工程等，由于法官并非是技术专家，这类纠纷事实曲折，往往需要通过技术认定，诉讼耗时较长，成本高，借助专家的力量进行调解将达到事半功倍的效果；四是行政纠纷案件，这类纠纷不易通过对抗性诉讼解决，或者通过诉讼难以达到较好的效果。[②]

由于笔者在立案庭工作，所以对此四类纠纷案件稍有体会。

1、对于简易纠纷，我们可以理解成传统意义上的立案后可以根据简易程序审理的案件。根据《民事诉讼法》第142条的规定，简易程序只适用于审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件。其中，“事实清楚”是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无需人民法院调查收集证据即可判断事实，分清是非；“权利义务关系明确”是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；“争议不大”是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执无原则分歧。在实践中，这类案件主要有：结婚时间短，财产争议不大的离婚案件；权利义务关系明确，只是给付时间和金额上有争议的追索赡养费、扶养费和抚育费案件；确认或变更收养、扶养关系，双方争议不大的案件；借贷关系明确，证据充分和金额不大的债务案件；遗产和继承人范围明确，讼争遗产金额不大的继承案件；事实清楚，责任明确，赔偿金额不大的赔偿案件；事实清楚，情节简单，是非分明，争议焦点明确，讼争金额不大的其他案件。由于此类案件关系简单明确，可以说无必要进入诉讼程序解决，在司法时间中，有很多此类案件即使进入诉讼程序也大都很容易调解，后经过劝导当事人即撤诉，所以此类案件适用诉前调解可大大节约诉讼成本。最高人民法院已经注意到了调解的重要性，在其《关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》的司法解释中，规定了六大类纠纷作为诉讼中强制调解事项，实际上，这些纠纷应当作为诉前强制调解的事项，在诉讼程序开始之前进行调解。这一司法解释为把简易纠纷纳入到诉前调解的范围提供了法律依据。

2、对于当事人双方请求即时解决的纠纷，主要有九种：离婚、赡养、抚养、扶养等婚姻家庭类纠纷；劳动者起诉要求追索劳动报酬的劳动争议纠纷；诉讼标的额较小，当事人之间权利义务关系较为明确的债务类纠纷；消费者权益纠纷；宅基地和相邻关系纠纷；交通事故和工伤事故引起的权利义务关系较为明确的损害赔偿纠纷；司法行政部门提供法律援助的案件；现阶段不宜通过诉讼程序解决的纠纷（比如一些虽符合起诉条件，但从社会稳定大局出发不宜通过对抗性诉讼解决的矛盾，如群体性的征地拆迁等）；其他适宜诉前调解的纠纷。此类纠纷案件的特点是：当事人双方对纠纷的解决往往已达成一致或趋于一致，其之所以到法院诉讼，只是需要法院出具一定的手续以使其纠纷的解决具有法律效力，即当事人双方看中的是法院解决纠纷的及时性。比方说离婚案件，在现实中，有很多离婚的双方当事人认为到民政部门离婚比较琐碎，他们认为到法院解决比较方便及时，所以在现实中，便出现大量当事人已协商好只是需要法院出具一定文书的离婚案件。[③]

3、对于技术性较强的纠纷，在诉讼中，凡是涉及技术性较强的纠纷，一般都需要技术鉴定，而技术鉴定往往需要较长时日，在案件审理过程中，当事人往往被这些过程搞得疲惫不堪。而此类案件如在诉前征求当事人得意见通过诉前调解解决，往往能够达到事半功倍的效果，而当事人也易于接受这种调解方式，因为其大大节约了当事人的纠纷解决成本。

4、对于一些行政纠纷案件，如一味简单的硬性解决，使“不平等”诉讼主体双方对簿公堂，不仅影响政府机关的形象，而且容易造成上访、申诉、缠诉甚至矛盾激化。为此，如果法院能够在了解案件、了解原告的诉讼目的基础上，注重从实效出发，在自愿、平等、合理、合法的前提下对当事人双方进行调解使纠纷得以解决，这无疑是以能动司法促“官民”和谐的最佳方式。

三、民事诉前调解的完善

（一）完善民事诉前调解的必要性

1、简化和优化诉讼程序的需要

诉前调解具有独立的价值，在司法效果上表现为：一是应用诉前调解，使大量矛盾在诉前就得以解决，大大节约了诉讼资源，降低了诉讼成本；二是使程序合理分流，针对不同案件，能够诉前调解的及时调解，不能够调解的及时立案，进入诉讼程序解决，在此方面，当事人具有选择权，这又体现了程序正义和司法人性化的一面。三是减少了诉讼对抗，案件在诉前就得以解决，减轻了当事人对诉讼的对抗性，这种做法符合“和谐司法”的要求，体现了社会主义司法的优越性。

2、实现司法实体价值的需要

诉讼的最终目的即在于解决纠纷，消除当事人之间发生的争议与冲突，而诉前调解即是实现这一司法实体价值的方法之一。法彦说：“迟来的正义即非正义”，说明了及时解决纠纷的重要性，诉前调解注重的是即时解决纠纷的现实效果，当事人纠纷的及时解决，使其从繁杂的诉讼程序中脱离出来，有利于生产生活，使司法功能得到了充分发挥。[④]

（二）如何完善民事诉前调解

近年来，在司法实践中已经存在法院在当事人起诉之前依据当事人的申请或者依职权进行诉前调解的做法 ，但各地的做法并不一致，而且由于并未对诉前调解进行立法，所以在实践中，诉前调解的法律效力也难以保证，因此有必要在立法上将其制度化、规范化。

作为解决民事纠纷的一种思路，在立法上完善诉前调解仍需立足于《民事诉讼法》等现行法，以现行法为基础。最高法院已有关于委托调解、协助调解、判决确认人民调解协议等方面的司法解释，所以，完善民事诉前调解具有合法性依据，也符合世界民事司法的改革方向，而《中华人民共和国人民调解法（草案）》的公布更为民事诉前调解的完善提供了立法参照。完善民事诉前调解，应从诉前调解事项的范围、诉前调解组织、诉前调解程序、诉前调解与诉讼的关系几方面考虑。

1、诉前调解事项。

诉前调解的事项应包括离婚纠纷、收养纠纷、监护纠纷、继承纠纷、扶养纠纷、抚养纠纷、赡养纠纷、宅基地纠纷、相邻关系纠纷、不动产共有人间因共有物的管理、处分或分割发生的纠纷、建筑物区分所有人或利用人相互间因建筑物或其共同部分的管理发生的纠纷、劳务合同纠纷、交通事故引起的损害赔偿纠纷、医疗纠纷、工伤事故引起的损害赔偿纠纷、合伙协议纠纷、小额纠纷、行政纠纷等 。但是，根据案件的性质和当事人的实际情况不能调解或者显然没有调解必要的除外。

2、诉前调解组织。

诉前调解组织即案件由谁来调解的问题。一是可以选调一些调解经验丰富的法官充任调解法官，二是法院也可以邀请有关人员包括专家参与调解，由他们与调解法官共同进行调解。三是为尊重当事人的程序主体地位和程序选择权，当事人在协商一致的情况下也可以对参与调解法官进行选任，并且，当事人双方可以协商确定非法院人士参与诉前调解，另外，法院也可以在征得当事人双方同意的情况下，将纠纷交给有关团体、单位或者个人进行调解。总之，建立或者明确调解组织的目的是为了更好更快地解决纠纷。

3、诉前调解程序。

首先，诉前调解的管辖。为了能够使诉前调解程序与诉讼程序相衔接，诉前调解的法院应当是对调解事项能够行使审判权的管辖法院。我国民事诉讼法中存在级别管辖，即根据案件的性质、影响大小等因素确定不同级别的法院受理第一审案件的权限，因此，在我国，诉前调解也应当由对该诉讼有管辖权的相应级别的法院管辖。

其次，诉前调解的开始。诉前调解应在当事人自愿的前提下进行，当事人有权利选择是进行诉前调解还是要求立案而开始诉讼程序。

再次，诉前调解的进行。诉前调解原则上在法院进行，法院应当设置调解室供调解使用，调解也可以在法院认为合适的其他地方如纠纷发生地、当事人所在地进行；调解原则上实行独任制，即由一名调解法官进行调解，必要时法官也可以同法院外人员一起进行调解，在共同进行调解时，由法官主持调解；调解原则上不公开进行，当事人同意公开的，也可以公开；在调解时，为弄清双方的争议所在，法官可以听取当事人、了解案情的人、有专门知识的人和其他有关人员对案件的陈述，察看现场或调解标的物的情况，必要时，法官可以调查证据。但这些都必须有时日限制，否则与诉中调解无异；调解协议是当事人双方的意思表示，法官或其他调解人员进行调解时，不得强迫当事人达成调解协议。

最后，诉前调解的结束。诉前调解程序因调解成立而结束，或因调解不成立而结束。调解成立后，调解协议与生效判决具有同样的效力；调解有无效或可撤销的情形时，当事人可以向原法院提起调解无效或可撤销之诉。诉前调解在当事人双方达不成协议的情况下，也宣告结束。[⑤]

4、诉前调解与诉讼的关系

诉前调解与诉讼的关系，解决的是诉前调解不成立时如何与诉讼衔接的问题。如当事人双方在调解期间达不成调解协议，而当事人要求法院及时立案审理的，法院应当及时进行立案审理，以通过诉讼程序来解决当事人之间的纠纷。

综上，诉前调解作为解决民事纠纷的一种方式，其是审判权的延伸，是能动司法的表现形式。在立法上对诉前调解进行完善有着明确的理论基础与现实需要，在建设和谐社会的大背景下，随着社会纠纷向多元化、复杂化和群体化方向发展，若当事人和社会公众更加积极地响应和配合这种新兴的诉讼外纠纷解决机制，这对于社会的稳定和和谐必将具有更加重大的法律价值和现实意义。